Ambitieus kabinetspakket brengt nieuw stikstofdoel binnen bereik, maar uitvoering vraagt uiterste van boeren en overheid

Op 26 juni presenteerde het kabinet-Jetten een nieuw maatregelenpakket voor landbouw, natuur en stikstof. Volgens het PBL kan met dit pakket een belangrijke stap gezet worden om de stikstofuitstoot te verlagen en de natuur in Nederland te verbeteren. Het voorgestelde uitstootdoel voor de landbouw kan met dit pakket binnen bereik komen. Dan moeten wel ingrijpende beleidshervormingen slagen. Van boeren worden grote aanpassingen gevraagd, die niet voor alle bedrijven financieel haalbaar zijn.

Op verzoek van het kabinet heeft het PBL een analyse gemaakt van het beleidspakket uit de kabinetsbrief ‘Weer ruimte voor boer, natuur en bouw’. Met dat pakket wil het kabinet de stikstofuitstoot verminderen en natuurgebieden herstellen, zodat weer meer ruimte ontstaat voor het afgeven van vergunningen. Daarvoor wil het kabinet nieuwe regelgeving invoeren, zones rondom natuur inrichten waar de landbouw extensiever moet gaan werken en een stikstoffonds van 20 miljard euro instellen. Het kabinet ziet een generieke korting op de productierechten van boeren als ultieme remedie om de voorgestelde emissiedoelen te halen. Die korting wordt ingezet wanneer de emissiedoelen in 2035 niet zijn gehaald.

Het uitstootdoel dat het kabinet voorstelt voor de landbouw kan met het pakket binnen bereik komen (zie bovenstaande figuur). De grootste emissiedaling wordt gehaald als veehouders aan hun bedrijfsspecifieke emissienormen gaan voldoen. Het voldoen aan deze normen en andere regels zal grote investeringen vragen die niet voor alle bedrijven financieel haalbaar zijn. Ook zal de veestapel verder gaan krimpen. De concreet uitgewerkte maatregelen zijn echter nog niet voldoende om het gestelde doel te halen. Vooralsnog is dan ook een generieke korting van 5-10 procent nodig op de productierechten van boeren. De dreiging dat boeren, die aan de nieuwe regels zullen voldoen, door deze korting in de toekomst toch extra dieren moeten wegdoen maakt hun investeringsperspectief onzeker. Samen met alle regels die de komende jaren nog uitgewerkt gaan worden is het toekomstperspectief voor veel boerengezinnen ongewis.

Door de lagere stikstofuitstoot neemt ook de stikstofdepositie af. Daarnaast zijn vooral de budgetten voor maatregelen in de voorgestelde zones rond stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden belangrijk voor natuurherstel. De natuur staat namelijk niet alleen onder druk door stikstof, maar ook door andere factoren, zoals een te lage grondwaterstand. Om het grondwaterpeil te verhogen, zijn vaak ook rondom de natuurgebieden maatregelen in de waterhuishouding nodig. Met het beschikbare budget kan op die manier in potentie voor ruim twee derde van de plant- en diersoorten in de natuurgebieden verdrogingsproblemen worden opgelost. Met het pakket nemen de risico’s van achteruitgang van natuur dus af.

Hoewel de stikstofbelasting dus daalt, zal in 2035 naar verwachting op meer dan de helft van het oppervlak in de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden de zogenoemde ‘kritische depositiewaarde’ nog worden overschreden. De mate van overschrijding neemt wel sterk af. Het aantal natuurgebieden zonder overschrijding neemt maar zeer beperkt toe. Als uitsluitend naar stikstofberekeningen wordt gekeken, kunnen risico’s op verdere achteruitgang van de natuur dus niet worden uitgesloten. Vergunningverlening zal daarom alleen kunnen worden vergemakkelijkt als overheden erin slagen om met andere natuurmaatregelen te onderbouwen dat voldoende wordt gedaan om verslechtering tegen te gaan. Dat zal per natuurgebied beoordeeld moeten worden.

Met het pakket blijven weinig eenvoudige maatregelen over om de stikstofuitstoot snel verder te verlagen of meer voor de natuur te doen. De geschetste effecten kunnen alleen worden gerealiseerd als in de komende 10 jaar een omvangrijke en complexe uitvoeringsopgave slaagt. Om aan de nieuwe regels te voldoen, moeten boeren hun bedrijfsvoering fors aanpassen. Het pakket stelt hiernaast overheden en uitvoeringsorganisaties voor een grote uitdaging. Zo is het voorgestelde beleid om elke boer afrekenbare emissienormen te geven op dit moment nog niet operationeel. Ook het zoneringsbeleid vraagt om een ingrijpende verandering: 180.000 hectare – ongeveer 10 procent van de landbouwgrond – zal anders moeten worden ingericht, terwijl die herinrichting de afgelopen jaren nog maar zeer beperkt van de grond kwam. De uitdaging ligt in de komende jaren dus vooral in het concreet en uitvoerbaar maken van de maatregelen om de effecten te kunnen realiseren.

Lees meer

Reflectie kennisconsortium op concept-maatregelenpakket van de Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel

Lees meer

Stikstof- en natuuraanpak toont vooruitgang richting 2030, maar doelen zijn buiten bereik

Lees meer

Een effectiever Nationaal Programma Landelijk Gebied vergt prioritering door Rijk en provincies

Lees meer

Over het onderwerp:

Het PBL ondersteunt de zoektocht naar een uitweg uit de stikstofproblematiek met evaluaties, beleidsstudies en verkenningen.