Van passend naar inclusief onderwijs (Passend onderwijs)

Onderwijs biedt kinderen vooruitgang en daar heeft elk kind1 recht op. Onderwijs begint bij contact tussen leraren en kinderen in een klas met leeftijdsgenoten. Dat blijkt niet voor alle kinderen vanzelfsprekend, doordat het huidige schoolsysteem soms onvoldoende aansluit bij hun uiteenlopende behoeften en talenten, waardoor sommige kinderen vastlopen. Dat heeft impact op de kinderen en hun ouders, maar ook op scholen en de samenleving. Het is de opdracht aan onderwijs en overheid om te zorgen dat er goed onderwijs is voor ieder kind. Idealiter biedt Nederland inclusief onderwijs, waarin ieder kind op een school in de buurt een plek heeft, gezien wordt en met klasgenoten samen leert, waar nodig met speciale ondersteuning. Voor sommige kinderen echter, zal een gespecialiseerde voorziening (en maatwerk) het best passend zijn.

Werken aan inclusief onderwijs betekent vooral werken aan kwalitatief goed onderwijs voor alle kinderen. We verleggen de focus van het individu naar het collectief. Met een sterke pedagogische basis en schoolklimaat is er niet alleen ondersteuning voor kinderen die iets extra’s nodig hebben: er zijn dan goede scholen voor alle kinderen.

Internationaal onderzoek2 laat zien dat goed onderwijs begint met een sterk schoolklimaat.3 Met een sterk schoolklimaat wordt een pedagogische en didactische leeromgeving bedoeld die veilig, ondersteunend en stimulerend is. Een sterk schoolklimaat wordt gekenmerkt door positieve relaties, duidelijke regels en (hoge) verwachtingen. Het doel is om een omgeving te creëren waarin alle kinderen zich kunnen ontwikkelen. Zo’n sterk schoolklimaat leidt tot betere leerprestaties, motivatie en welbevinden van kinderen.4 Het draagt bovendien bij aan een prettig werkklimaat voor leraren. Een sterk schoolklimaat maakt onderdeel uit van een bredere pedagogische basis in en om de school. De pedagogische basis is het geheel van sociale relaties en situaties die bijdragen aan het opgroeien en opvoeden van kinderen, zowel tijdens als na schooltijd.5

In de ontwikkeling naar inclusief onderwijs is en wordt er hard gewerkt aan passend onderwijs. Dat gaat met wisselend succes en stap voor stap. Vanuit de opdracht uit het Coalitieakkoord 2026–20306 Aan de slag werken we samen met het onderwijsveld en andere betrokkenen in het sociaal domein aan de verbeteringen die nodig zijn om alle leerlingen zich goed te laten ontwikkelen.

Ik stuur deze brief mede namens de Minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport. Samen werken wij aan het verstevigen van het schoolklimaat en de pedagogische basis op iedere school. Ook verbeteren we de samenwerking tussen de school en de partners rondom de school zoals kinderopvang, jeugdgezondheidszorg, welzijn en jeugdhulp en zorgen we dat de expertise van het gespecialiseerd onderwijs meer binnen de scholen ingezet wordt. Zo creëren we een ondersteunende schoolcontext waarin professionals effectief en duurzaam bijdragen aan een inclusieve leeromgeving. Bijvoorbeeld door met het wetsvoorstel Reikwijdte Jeugdwet van VWS in te zetten op een wederzijdse plicht voor gemeenten en scholen om afspraken te maken over de samenwerking tussen lokale teams en scholen.7 Daarbij investeert het Ministerie van OCW vanaf 2027 650 miljoen euro per jaar in de programma’s School & Omgeving, Brugfunctionaris en Schoolmaaltijden. En we werken aan kwalitatief goed onderwijs via het Masterplan Basisvaardigheden en de Nationale Aanpak Professionalisering van Leraren (NAPL).

Met deze brief komt de regering tegemoet aan het verzoek van uw Kamer om de geleerde lessen uit de vele onderzoeken en rapporten te vertalen in beleidsopties, te verankeren in wetsvoorstellen en deze samen met een uitvoeringsagenda naar de Tweede Kamer te sturen.8 Dit geldt ook voor de toezegging om voorafgaand aan het commissiedebat passend onderwijs d.d. 27 mei 2026 een brief te sturen naar uw Kamer over onder andere de maatregelen die worden genomen over de thuiszittersproblematiek.9

III Verbeteraanpak passend onderwijs en samenwerkingsverbanden

Bijlages: 1. Uitwerking maatregelen passend onderwijs; 2. Overige moties en toezeggingen en 11 bijgevoegde rapporten en onderzoeken.

Het onderwijsveld loopt, samen met diverse samenwerkingspartners, dagelijks tegen verschillende knelpunten aan in het bieden van passende ondersteuning aan kinderen. Hieronder zetten we een aantal belangrijke knelpunten op een rij:

Onderzoek laat zien dat een sterk pedagogisch-didactisch schoolklimaat met leraren die hoge verwachtingen van leerlingen hebben10 bijdragen aan betere leerprestaties, meer welbevinden en hogere betrokkenheid van leerlingen. Een minder ondersteunende omgeving zorgt voor hogere werkdruk en stress van leraren.11 12 Uit de Staat van het onderwijs 202613 blijkt dat onvoldoende leskwaliteit in het po vooral samenhangt met onvoldoende afstemming op verschillen tussen kinderen. In het vo en het (v)so speelt even vaak dat het leerklimaat niet op orde is waardoor leerlingen niet goed tot leren komen. In het vo gaat 30% van de lestijd verloren door onvoldoende effectief klassenmanagement.14 49% van de onderzochte vo-scholen, 25% van de onderzochte po-scholen en 15% van de onderzochte (v)so-scholen krijgt een herstelopdracht op pedagogisch handelen.

2. Leraren voelen zich onvoldoende toegerust en ondersteund om goed onderwijs te bieden aan alle leerlingen en expertise bereikt leraren onvoldoende

Leraren geven aan dat ze tijdens en na hun opleiding niet genoeg worden toegerust.15 Door gebrek aan extra capaciteit komen ze onder andere onvoldoende toe aan het bieden van extra instructie, maatwerk en differentiatie16 waardoor de kwaliteit van het onderwijs en het aanleren van basisvaardigheden onder druk staan. Dit vergroot ook het risico op uitval van (startende) leraren. Onderzoek van de AOb, CNV en FvOv laat zien dat leraren ervaren dat op dit moment ook professionalisering op het gebied van passend en inclusief onderwijs onder druk staat.17 Daarnaast bereikt beschikbare expertise leraren en schoolteams onvoldoende. De kennis is versnipperd en wordt regionaal verschillend georganiseerd door de grote autonomie van samenwerkingsverbanden en schoolbesturen.18 Op schoolniveau belemmeren werkdruk, organisatorische fragmentatie en beperkte kennisdeling het optimaal benutten van de expertise. Bovendien vindt ondersteuning door externe experts vaak plaats in adviesgesprekken na schooltijd, wat niet altijd aansluit bij de behoeften van leraren.

3. Denken in labels vormt een belemmering voor inclusief onderwijs

Het denken in labels, in plaats van vooral te kijken naar de context van het kind, en het op basis van deze labels doorverwijzen en uitsluiten is diep verankerd in systemen en praktijken binnen onderwijs, zorg en beleid. Daardoor worden verschillen vooral benaderd als individuele tekortkomingen van het kind die gecompenseerd moeten worden, in plaats van aanleiding om het onderwijs en de omgeving aan te passen.19 Dit staat de ontwikkeling van een inclusieve schoolcultuur structureel in de weg.

4. Groei en de wachtlijsten in het gespecialiseerd onderwijs

Het aantal kinderen dat gespecialiseerd onderwijs volgt groeit.20 Ieder half jaar monitoren we de wachtlijsten in het gespecialiseerd onderwijs. Daarover ontvangt uw Kamer als bijlage 4 en 5 twee rapporten.21 Conform de motie Oostenbrink (BBB)22is hierbij ook gekeken naar de regionale verschillen. Momenteel vindt verdiepend onderzoek plaats naar de oorzaken van de groei in het gespecialiseerd onderwijs en worden mogelijke regionale oplossingen verkend in gesprek met samenwerkingsverbanden en scholen.23 Recent onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (zie bijlage 6) laat zien dat het aantal leerlingen dat tussendoor vanuit het gespecialiseerd onderwijs naar het regulier onderwijs doorstroomt beperkt is.

Er is een grote wisselwerking tussen de uitdagingen in het onderwijs en de jeugdhulp. Nog te vaak ontbreekt er een passend aanbod voor kinderen en de wachttijden in de jeugdzorgketen zijn (te) lang. Gevolg is dat leerlingen langer met (multi)problematiek blijven rondlopen, wat gevolgen heeft voor het functioneren in de klas en de druk voor de leraar vergroot.

1. De inzet van expertise van het gespecialiseerd onderwijs in het regulier onderwijs

Ruim honderd scholen nemen sinds schooljaar 2024–2025 deel aan de beleidsregel inclusieve leeromgeving.24 Deze beleidsregel geeft scholen in het regulier en gespecialiseerd onderwijs meer ruimte om samen te werken. Met de beleidsregel kunnen alle (of een deel van de) leerlingen van een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs of speciaal basisonderwijs volledig onderwijs volgen op een reguliere school. De leerlingen krijgen extra ondersteuning uit het gespecialiseerd onderwijs. Zo kunnen leerlingen die eerder onderwijs kregen op een school voor gespecialiseerd onderwijs verder weg van huis nu met de juiste ondersteuning naar een school in de buurt. Dit draagt bij aan het verbeteren van de ondersteuning van kinderen en leraren. Het is de bedoeling dat het aantal deelnemende scholen de komende jaren groeit. Aan de beleidsregel is een onderzoek gekoppeld, zodat we met en van de scholen die deelnemen kunnen leren. De deelnemende scholen worden ondersteund door het Steunpunt Passend Onderwijs.

Er is een groeiende groep voorlopers die – ook buiten de beleidsregel inclusieve leeromgeving om – stappen maakt naar inclusief onderwijs. Deze voorlopers laten zien dat er al heel veel mogelijk is en dat ze hier goede resultaten mee bereiken voor alle kinderen. Vanuit het groeifondsprogramma Ontwikkelkracht25 fungeren een aantal inclusieve scholen als expertiseschool26 en ondersteunen zij andere scholen met het creëren van een inclusieve cultuur.

De Ministeries van SZW, OCW, VWS, BZK, VRO en JenV werken samen aan een Sociale Agenda voor Nederland. Daarbij is het idee vraagstukken aan te pakken op het snijvlak van onder meer jeugdhulp- en zorg, kinderopvang, schuldhulpverlening, onderwijs, veiligheid, huisvesting en geestelijke gezondheidszorg. We zijn voornemens te werken aan structurele verbetering en toekomstbestendigheid van het brede sociaal domein. Een van de doelen vanuit onderwijs is dat ieder kind zijn of haar talent kan benutten, doordat factoren die het kind in de ontwikkeling belemmeren worden aangepakt vanuit een integrale aanpak.

De komende jaren verzetten we samen met de onderwijs- en zorgpartijen veel werk om scholen en leraren te ondersteunen in het bieden van kwalitatief goed en inclusief onderwijs. De succesfactoren laten zien dat de eerste stappen zijn gezet, maar er is meer nodig voor de transitie van passend naar inclusief onderwijs.

De ambitie van inclusief onderwijs is uitgewerkt in het beleidskader Met elkaar voor alle kinderen en jongeren.27 De ambitie is gebaseerd op beleidsontwikkelingen op nationaal en internationaal niveau. Ook is input meegenomen van vertegenwoordigers van de onderwijs- en zorgpraktijk, wetenschappers en ervaringsdeskundige jongeren uit het regulier en gespecialiseerd onderwijs.

Inclusief onderwijs is onderwijs waarbij alle kinderen en jongeren dichtbij huis, volwaardig en gelijkwaardig toegang hebben tot een inclusieve leeromgeving waarin zij zich samen ontwikkelen en samen leren en participeren.

Het beleidskader is een uitwerking van het VN-Verdrag Handicap (2016) 28 en het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989) 29. Het sluit aan bij de Nationale strategie 30 en de Werkagenda VN verdrag Handicap 31. Met het ondertekenen van de verdragen heeft Nederland zich gecommitteerd aan het bevorderen van inclusie en het realiseren van inclusief onderwijs.